Notwendigkeiten, Möglichkeiten und Grenzen

Ist Europäische Öffentlichkeit tatsächlich eine notwendige Bedingung für legitimes Regieren durch die Europäischen Union? Der Deutsche wird sagen, dass diese Frage nicht beantwortet werden kann, ohne eine Definition von Europäischer Öffentlichkeit und der Festlegung von Standards politischer Legitimität für die Europäische Union. Dies ist nicht falsch, doch gerade hier liegt das Problem.

Bereits in der Diskussion um eine funktionsadäquate Europäische Öffentlichkeit im Verhältnis zur EU bildet sich ein Teil des Problems ab. Zwar gibt es Anzeichen für ein wachsendes europäisches Interesse an dem Thema, aber noch immer wird die Debatte vor allem von deutschen Journalisten, Politikern und Forschern geführt. Das hat einerseits mit dem Glauben zu tun, dass Demokratie, Legitimität und die Bedingungen und Prozesse von öffentlicher Kommunikation zusammenhängen und andererseits der Hoffnung, dass Europäische Integration zu einer neuen Art von identifikationsfähigen Staatlichkeit führt.

Leider werden diese Annahmen und Zielsetzungen nicht in allen Ländern so geteilt. Dies gilt nur für jene euroskeptischen Länder, die besondere Probleme mit der Teilung von politischer Autonomie und europäischen Zugehörigkeitsgefühl haben. Auch die skandinavischen sowie die mittel- und osteuropäischen Staaten halten aus unterschiedlichen Gründen eine Wiedergeburt des Nationalstaats auf europäischer Ebene für wenig attraktiv. Unterschiede gibt es auch im Demokratieverständnis, insbesondere der Stellenwert von Wahlen, der Stärke und Souveränität des Parlaments, oder der Rolle der Medien.

Eine deutsche Eigenart

Der deutsche Begriff der Öffentlichkeit ist nicht leicht in andere Sprachen mit seinen normativen und funktionalen Komponenten zu übersetzen. Ebenso ist die deutsche Vorliebe für Debatten, Diskurse und Kommunikation (vielleicht angesichts schlechter Erfahrungen mit Referenden und Wahlen?), die sich in der besonders hohen Zeitungsdichte pro Leser in Deutschland zeigt, nicht überall vorhanden. Gemessen an klassischen Kriterien von "guter" Öffentlichkeit, gleiche Zugangschancen, gegenseitiger Austausch von Argumenten unter Anerkennung des politischen Gegners, sowie Kontinuität und Tiefe, wären wohl schon viele nationale Öffentlichkeiten in Europa defizitär.

Auch wenn die Kritik am Öffentlichkeitsdefizit nicht überall nachvollzogen wird, gibt es doch ein wachsendes Problembewusstsein in Europa über den Zusammenhang zwischen Integration, Demokratie und Kommunikation. Politische Kommunikation spielt eine wichtige Funktion um Entscheidungsoptionen transparent zu machen und damit politische Verantwortlichkeit zu ermöglichen. Sie ist auch wichtig für die Identitäts- und Vertrauungsbildung in politischen Gemeinwesen, die wiederum von Regelungstiefe, der Relevanz der behandelten Fragen und der Anwendung des Mehrheitsprinzips abhängt. Je weitreichender und wichtiger die (Mehrheits-)Entscheidungen sind desto mehr bedarf es des länderübergreifenden Dialogs, um Verständnis herzustellen.

Verschiedene Kommunikationsformen

Dabei ist zwischen der tagesaktuellen Medienkommunikation und der längerfristigen Kommunikation mit Bürgern und zivilgesellschaftlichen Akteuren zu unterscheiden. Im ersten Fall liegen die Probleme vor allem in der mangelnden Transparenz von politischen Konflikten im Ministerrat, dem Gremium der nationalstaatlichen Entscheidungsträger, das der Mehrzahl der Bürger entweder gänzlich unbekannt oder in seiner Funktion unverständlich ist. Hier könnten Journalisten, aber auch Parlamentarier in Brüssel und den Hauptstädten sehr viel mehr Übersetzungs- und Kontrollarbeit leisten. Gleichzeitig deuten Mangel an länderübergreifenden oder nur europäisierten nationalen Debatten eher auf Defizite in den demokratischen Verfahren hin. Solange das europäische Parlament nicht den Kommissionspräsidenten wählen oder eigenen Gesetzesinitiativen einbringen kann, werde sich Bürger weiterhin ausgeschlossen fühlen und zu Protestparteien neigen. Der Ministerrat allein ist nicht mehr in der Lage für notwendige Legitimation zu sorgen.

Die zweite Aufgabe ist es, Informationsdefizite auf der Bürgerebene abzubauen und damit (hoffentlich) Unterstützung zu schaffen. Die Referenden in verschiedenen Ländern über den Verfassungsvertrag bieten erfahrungsgemäss die beste Gelegenheit das Bewusstsein der Bevölkerung über die EU zu erhöhen. Mit diesem Ansatz läuft man zur Zeit in Brüssel offene Türen ein. Die holländische Präsidentschaft hat sich für verstärkte Kommunikations- und Informationsmaßnahmen ebenso ausgesprochen wie die designierte neue Kommission unter José Manuel Barroso. Die Schwedin Margot Wallström soll eine neue Hauptverantwortung für Kommunikation bekommen, zu der auch die Umsetzung einer bereits im April beschlossenen Kommunikationsstrategie vorsieht. Think-Tanks wie das Centre for European Policy Studies haben Vorschläge für eine verbesserte Kommunikation vorgelegt.

Dies ist alles nicht so neu wie es sich anhört

Ähnliche Maßnahmen gab es bereits nach dem Maastricht Debakel infolge des Dänischen Neins, in dessen Folge Jacques Delors den Portugiesen Pinheiro als Kommunikationskommissar ernannte. Neu ist das gewachsene Problembewusstsein unter den beteiligten Akteuren in Brüssels und die konkrete Kommunikationsaufgabe, Unterstützung für die Ratifizierung des Verfassungsvertrages in den bevorstehenden Referenden zu gewinnen.

Seit dem Rücktritt der Santer-Kommission infolge schwacher Kommunikationsfähigkeit, ist eine Menge geschehen. Der Dienst der Pressesprecher ist deutlich professioneller, institutionell aufgewertet, und materiell besser ausgestattet worden. Die EU hat ihre Internet- und audiovisuelle Kommunikation stark verbessert. Doch wächst auch die Einsicht, dass strukturelle Probleme in der Wahrnehmung nationaler Medien und der Beeinflussung politischer Entscheidungen fortbestehen, die von Brüsseler Institutionen nicht zu lösen sind oder gravierende Veränderungen der Rechtsgrundlagen der Union erfordern würden.

Jedoch hat die Forschung über die Europäisierung nationaler Öffentlichkeit gezeigt, dass die langfristige Entwicklung zwar verzögert, aber positiv ist, und dass es bei einer gemeinsamen Betroffenheit immer wieder und immer häufiger zu länderübergreifende Debatten kommt. Es geht also vor allem um die Beschleunigung einer langfristigen Entwicklung durch bewusstes Handeln, dass nicht nur politische Akteure, sondern auch Medien und zivilgesellschaftliche Akteure umfasst. Auch wenn es in Deutschland voraussichtlich kein Referendum geben wird, so ist doch Debatte um den Verfassungsvertrag eine hervorragende Gelegenheit, die in Deutschland außergewöhnlich großen Unterschiede im Wissen über und der Bewertung der Europäischen Union zwischen Eliten und Bürgern abzubauen.

Der Autor ist Lecturer am Birkbeck College, University of London, und Associate Fellow am Centre for European Policy Studies (CEPS) in Brüssel.

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