Europawahl 09: Freiwillige und unfreiwillige politische Enthaltsamkeit

Ein Gastbeitrag von Tamara Ehs und Gerd Valchars

Anlässlich der unmittelbar bevorstehenden Wahlen zum Europäischen Parlament - gemessen an der Zahl der Wahlberechtigten immerhin eine der bedeutendsten Wahlen weltweit - herrscht große Sorge in Europa. Denn immer weniger der wahlberechtigten Europäerinnen und Europäer wollen auch tatsächlich von ihrem Recht Gebrauch machen. Die mediale Berichterstattung konzentriert sich nicht wie sonst vor Wahlen auf die Kandidatinnen und Kandidaten, sondern auf das wahlmüde Elektorat. Umfragen und StudienautorInnen scheinen einander gar in einer Art Wettlauf unterbieten zu wollen, wer die niedrigsten Zahlen für die schon bisher stetig sinkende Wahlbeteiligung für den 7. Juni 2009 prognostiziert.

Wahlenthaltung und Wahlvorenthaltung

Das ohnehin schon bestehende strukturelle Demokratiedefizit der Europäischen Union wird durch die gravierende Wahlenthaltung ihres Volkes noch verstärkt. Doch worauf die europäischen UnionsbürgerInnen hier so scheinbar leichtfertig verzichten, besitzen manch andere EuropäerInnen erst gar nicht - nämlich jene hier dauerhaft lebenden Drittstaatsangehörigen. Europa ist nicht nur ein Ort der Wahlenthaltung, sondern auch der Wahlvorenthaltung. Wer für die EU ein Mehr an Legitimität und Demokratie fordert, denkt meist an einen qualitativen Ausbau und nennt direktdemokratische Instrumente wie ein europäisches Volksbegehren oder EU-weite Abstimmungen als mögliche Lösungen. Außer Acht gelassen wird bei diesen demokratiepolitischen Überlegungen zumeist aber die quantitative Komponente: also nicht die Frage nach dem Wie demokratischer Partizipation, sondern nach dem Wer.

EuropäerIn ist, wer hier ist

»Was alle betrifft, soll von allen gebilligt werden«, lautet ein alter Rechtsgrundsatz. Gemäß dem demokratischen Ideal sollen all jene Menschen an politischen Entscheidungen mitwirken können, von denen sie auch selbst betroffen sind. Nicht die Staatsangehörigkeit und damit der Zufall des Geburtsortes oder die von Staat zu Staat sehr unterschiedlichen und mehr oder weniger nachvollziehbaren Kriterien der Einbürgerung wären damit für die Wahlberechtigung entscheidend, sondern schlichtweg der dauerhafte Aufenthalt. Es würde gelten: EuropäerIn ist, wer hier ist.

Die ersten konkreten Überlegungen zu einer Unionsbürgerschaft in den 1970er und 1980er Jahren haben auch genau das vorgesehen. Mit einem supranationalen Bürgerschaftsstatus sollte nicht nur das Wahlrecht zu den Kommunalwahlen und zum Europäischen Parlament verbunden sein, sondern auch das Recht auf politische Mitsprache auf der nationalen und regionalen Ebene der Mitgliedstaaten. Niemand geringerer als das EP selbst hatte argumentiert, die europäische Bürgerschaft nicht auf die Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten zu beschränken, sondern die Teilung in BürgerIn und Nicht-BürgerIn zu überwinden und auch dauerhaft ansässige Drittstaatsangehörige zu europäischen BürgerInnen zu machen und ihnen das Wahlrecht zum Europäischen Parlament zu verleihen.

Bekanntlich hat sich solch ein supranationaler Bürgerschaftsstatus nicht durchgesetzt. Vielmehr mussten selbst manche EUropäerInnen erst für ihre Stimme und gegen die Vorenthaltung ihres Wahlrechts kämpfen, wie das Beispiel Gibraltar zeigt.

BürgerInnen, die keine sein durften

Die »Erklärung zur Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats«, eine Ergänzung zum Vertrag von Maastricht, besagt, dass es die Mitgliedstaaten sind, die exklusiv darüber zu entscheiden haben, wer (für die Zwecke der Gemeinschaft, wie es heißt) als ihre Staatsangehörigen anzusehen seien. Und so kam es, dass die BewohnerInnen Gibraltars zwar sehr wohl britische BürgerInnen und mit einem entsprechenden Pass ausgestattet sind, bis 1999 aber nur eingeschränkt als UnionsbürgerInnen galten. Ihr Wahlrecht zum Europäischen Parlament mussten sich die BewohnerInnen der Halbinsel erst vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte erstreiten. Die BürgerInnen, die der britische Staat keine europäischen BürgerInnen sein lassen wollte, durften erstmals bei den letzten EP-Wahlen 2004 teilnehmen.

Während der Ausschluss der rund 28.000 britischen BewohnerInnen Gibraltars vom europäischen Wahlrecht zu recht als mittlerweile behobene Ausnahme und Randphänomen angesehen werden kann, bleibt die ebenso willkürliche und wenig nachvollziehbare Wahlvorenthaltung eines quantitativ viel entscheidenderen Teils der europäischen Bevölkerung freilich weiterhin aufrecht. Rund 18,5 Millionen dauerhaft ansässige Drittstaatsangehörige zählt die Europäische Union in ihren Mitgliedstaaten; würden sie alle in einem Land vereint leben, wäre es das achtgrößte der Europäischen Union - BürgerInnen, die die EU und ihre Mitgliedstaaten keine europäischen BürgerInnen sein lassen möchten.

Inklusives Wahlrecht für eine inklusive Demokratie

Freilich ist die Europäische Union keineswegs das einzige politische Gemeinwesen, das nicht-eingebürgerte MigrantInnen vom Wahlrecht ausschließt. Weltweit ist es gang und gäbe, das Recht zu Wählen mit dem Besitz der Staatsangehörigkeit zu verknüpfen. Doch wer genauer hinsieht, entdeckt, dass es auch eine Reihe von wichtigen Ausnahmen gibt und ein Wahlrecht ohne vorhergegangene Einbürgerung nicht so utopisch ist, wie oft dargestellt. Abgesehen vom Kommunalwahlrecht für EU-BürgerInnen, räumen immerhin 14 europäische Staaten MigrantInnen auch ohne bordeauxroten Pass das Wahlrecht auf lokaler Ebene ein. Weltweit sind es gar 45 Demokratien, in denen Nicht-Staatsangehörige (zum Teil völlig unabhängig von ihrer nationalen Herkunft, in anderen Staaten nur aus ausgewählten Ländern) bei lokalen, regionalen oder sogar nationalen Wahlgängen stimmberechtigt sind. Einer Europäischen Union, die die Mobilität und Reisefreiheit hoch hält und sich den Pluralismus auf die Fahnen schreibt, würde es gut anstehen, hier mitzuziehen beziehungsweise in mancher Hinsicht selbst eine Vorreiterrolle einzunehmen.

Schließlich hat die Unionsbürgerschaft selbst in ihrer heutigen schwachen Ausformung bereits auf die nationale Ebene eingewirkt und die Grenze zwischen Staatsangehörigen und Nicht-Staatsangehörigen in den Mitgliedstaaten verwischt. Augenscheinlich wird dies etwa mit Blick auf die Entscheidung des deutschen Bundesverfassungsgerichts zum kommunalen AusländerInnenwahlrecht. Dies hatte 1990 zwar noch konstatiert, dass der tradierte Begriff vom »deutschen Volk« womöglich demokratiepolitisch unplausibel sei und zugebilligt, dass dem Freiheitsgedanken der demokratischen Idee entsprechend »eine Kongruenz zwischen den Inhabern demokratischer politischer Rechte und den dauerhaft einer bestimmten staatlichen Herrschaft Unterworfenen herzustellen« sei, letzlich aber den Status quo vehement verteidigt und ein AusländerInnenwahlrecht als mit dem Grundgesetz unvereinbar angenommen. Nur wenige Jahre später wurde mit der Einführung der Unionsbürgerschaft aber genau das zumindest für die EU-EuropäerInnen verwirklicht.

Es sind eben nicht mehr die Mitgliedsstaaten, die unabhängig und souverän entscheiden, wer (Teil)-BürgerIn ihres jeweiligen Landes ist und also politische, zivile oder wirtschaftliche Rechte eingeräumt bekommt. Die Unionsbürgerschaft zwingt die Mitgliedstaaten vielmehr dazu, einander Vorrechte einzuräumen und die Staatsangehörigen der Partnerländer zumindest als TeilbürgerInnen des eigenen Staates anzuerkennen - Aufenthaltsrecht und Bewegungsfreiheit, wirtschaftliche Tätigkeit, soziale Absicherung und politische Beteiligung auf kommunaler Ebene inklusive. Das letztjährige Urteil des Europäischen Gerichtshofs zum Recht auf Aufenthalt und Bewegungsfreiheit der aus dem EU-Ausland stammenden Familienangehörigen von UnionsbürgerInnen ist dafür nur das jüngste Beispiel.

Partizipation statt Integration: Wer ist das Volk?

Die Exklusion eines durch Migration immer größer werdenden Teils der europäischen Bevölkerung delegitimiert die verfasste Gesellschaft schon von ihrer demokratischen Basis her. Denn immer weniger Menschen sind an nur einen Ort gebunden, stattdessen im Laufe ihres Lebens mit verschiedenen politischen Kontexten und rechtlichen Rahmen konfrontiert. Mit einem supranationalen Bürgerschaftsstatus hätte die Europäische Union die Möglichkeit, der Komplexität moderner Lebenswege gerecht zu werden und den nationalstaatlich geprägten Volksbegriff zu überwinden. Das Ziel wäre, einem EU-Volk den Weg zu ebnen, das sich mittels demokratischer Partizipation in der gemeinsamen Bewältigung sozialer, kultureller und ökonomischer Herausforderungen manifestiert. Setzte man auf das Kriterium des dauerhaften Aufenthalts (»Wohnbürgerschaft«) statt auf jenes einer substantiellen Zugehörigkeit (Nationalität), würde man somit eine postnational(istisch)e europäische Bürgerschaft durch Tun statt durch Sein erzeugen - ein politisches Solidaritätsmodell, das Identität nicht auf der Grundlage kultureller Integration verspricht, sondern durch politische Inklusion.

Bereits Immanuel Kant hatte den politischen Status an der Normunterworfenheit festgemacht, als er Bürgerschaft (in seinen Worten: »civitas«) als »die Vereinigung einer Menge von Menschen unter Rechtsgesetzen« definierte. Demnach entspräche der Normunterworfenheit das Wahlrecht. Und die Geschichte des Wahlrechts zeigt uns, wie deutungsoffen der Begriff »Volk« im historischen Kontext ist: Die im letzten Jahrhundert erfolgte Überwindung des wahlrechtlichen Ausschlusses von Bevölkerungsgruppen aufgrund ihres Geschlechts, ihrer sozialen oder ethnischen Herkunft, ihrer Religion oder Weltanschauung lässt hoffen, dass die Europäische Union den nationalstaatlichen Usus überwindet, bei Pflichten inklusiv, bei Rechten aber exklusiv zu sein. Denn dauerhaft ansässige Drittstaatsangehörige müssen die (durch die Mitgliedstaaten vermittelten) Rechtsvorschriften der EU freilich befolgen und Steuern zahlen. Wieso sollten sie als GesetzesadressatInnen dazugehören, als GesetzgeberInnen jedoch nicht? Ob und in welcher Anzahl nun EU-Drittstaatsangehörige im Vergleich mit den heute wahlberechtigten UnionsbürgerInnen im Juni tatsächlich wählen gehen würden, ist unbekannt, schwer prognostizierbar und überdies für die demokratietheoretische Argumentation irrelevant - aber dürfen sollten sie können.

Veröffentlicht am 24.5.2009

Die Autoren:

Dr. phil. Tamara Ehs (Politologin) lehrt und forscht am Institut für Politikwissenschaft sowie am Institut für Rechts- und Verfassungsgeschichte der Universität Wien. Ihre Forschungsschwerpunkte sind: Politisches Denken der Moderne, Hans Kelsen, normative Grundlagen der Politik (v. a. der Europäischen Union), Beziehungen EU - Schweiz.

Gerd Valchars ist Dissertant am Institut für Politikwissenschaft der Universität Wien und forscht zu den Themen Citizenship, europäische Bürgerschaft und politische Partizipation.