Mit bewährten Strategien zum "Reformvertrag" 2007: Substanz statt Symbolik

Ein Gastbeitrag von Professor Dr. Wolfgang Wessels, Universität Köln

Die Ablehnung des Europäischen Verfassungsvertrags in Frankreich und den Niederlanden 2005 wurde von vielen Beobachtern nicht nur als "Verfassungskrise", sondern auch als grundlegende Krise der Europäischen Union interpretiert. Dementsprechend hoch waren die Erwartungen an den abschließenden EU-Gipfel unter deutscher Ratspräsidentschaft im Juni 2007. Nach zweijähriger "Denkpause" erhofften sich die EU-Partner vom Gründungsmitglied Deutschland kreative Auswege aus der "historischen Krise".

Das Gipfelergebnis, der geplante "Reformvertrag", ist demgegenüber wenig spektakulär, dafür aber tragfähig. Nüchtern betrachtet folgt er zwei klassischen Strategien des europäischen Integrationsprozesses: Er schafft Integrationsdynamik durch gemeinsame Projekte und holt zögerliche Mitglieder durch Zugeständnisse mit ins EU-Boot.

Integrationsdynamik durch gemeinsame Projekte

In der Vergangenheit haben gemeinsame Projekte wie die Vollendung des Binnenmarkts und die Einführung einer gemeinsamen Währung der europäischen Integration Schubkraft verliehen. Die Schlussfolgerungen des Brüsseler EU-Gipfels geben Aufschluss darüber, welche Projekte in der Zukunft eine treibende Kraft entwickeln könnten: Ganz vorne auf der Agenda stehen die Innen- und Justizpolitik sowie Bereiche der Wirtschaft, Soziales und Umwelt. Beiden Themenbereichen widmen die 14seitigen Schlussfolgerungen (ohne Anhänge) jeweils ausführliche vier Seiten. Ein zentrales Projekt ist die angestrebte integrierte Klima- und Energiepolitik, die bereits beim Europäischen Rat im März 2007 im Mittelpunkt stand.

Zugeständnisse an die Zögerer - das Szenario der Spaltung als Drohmittel

Die Gipfelverhandlungen folgten dem doppelten Ziel, erstens die institutionelle Substanz des Verfassungsvertrags zu bewahren und zweitens den skeptischen EU-Mitgliedern entgegen zu kommen. Um deren Zustimmung zu erreichen, wurden zum einen die Reformpläne von - teilweise überhöhter - Symbolik entschlackt: Statt von "Verfassung" ist nun wieder von "Vertrag" die Rede, auf die Nennung von EU-Fahne und Hymne wird verzichtet.

Besonders interessant ist hierbei auch der Fall des geplanten EU-Außenministers. Diese weitreichende institutionelle Neuerung, nämlich die Zusammenlegung des Posten des jetzigen Hohen Vertreters für die EU-Außenpolitik (derzeit Javier Solana) mit dem Posten des EU-Außenkommissars (derzeit Benita Ferrero-Waldner) wurde erneut vereinbart. Auf Drängen Großbritanniens darf allerdings die politisierende Bezeichnung "EU-Außenminister" nicht verwendet werden - es bleibt bei der eher technischen Bezeichnung "Hoher Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik".

Auch die Regelung zum neuem Abstimmungsmodus ("doppelte Mehrheit") stellt einen klassischen EU-Kompromiss dar: Die Reform kommt, wird aber zögerlichen EU-Mitgliedern durch Zugeständnisse versüßt. So wird die "doppelte Mehrheit" zwar von 2014 an eingeführt, aber auf Wunsch Polens kann jeder Mitgliedstaat noch bis 2017 verlangen, dass eine Abstimmung nach den bisher geltenden (und für Polen günstigeren) Regeln erfolgt. Weiterhin werden Regeln für ein suspensives Veto einer Gruppe von Staaten unterhalb der Schwelle einer Sperrminorität verstärkt.

Die anfänglich umfassende Blockadehaltung Polens wurde nach zähen Verhandlungen dadurch gelockert, dass Bundeskanzlerin Merkel damit drohte, die Regierungskonferenz zum offiziellen Beschluss des Reformvertrags auch ohne die Zustimmung Polens einzuberufen. Auch dieser Kunstgriff ist nicht neu in der Geschichte der europäischen Integration: Als sich 1985 in Mailand die britische Premierministerin Margaret Thatcher weigerte, der Einberufung einer Regierungskonferenz zur Planung der Einheitlichen Europäischen Akte zuzustimmen, wurde die Einsetzung der Konferenz - wie nach den Vertragsvorschriften möglich - schlicht mit Mehrheit beschlossen.

Diese Gipfeltaktik ist jedoch grundsätzlich zu unterscheiden von immer wieder diskutierten Konzepten zu einem Europa der zwei Geschwindigkeiten, in dem eine "Avantgarde" (Joschka Fischer 2000) oder "Pioniergruppe" (Jacques Chirac 2000, 2006) von willigen und fähigen Staaten voranschreitet. Die Umsetzung solcher Konzepte erscheint nicht nur praktisch und rechtlich höchst problematisch, sie birgt auch die Gefahr, die bereits erreichte Integrationsstufe der Gesamt-Union in Frage zu stellen. Dies gilt umso mehr für Konzepte wie dem eines Direktoriums der "großen" Mitgliedstaaten, die sich teilweise außerhalb des vertragsrechtlichen EU-Rahmens bewegen und in denen die EU-Organe ausgeklammert werden.

Die deutsche Präsidentschaft hat gut daran getan, auf altbewährte Strategien zurückzugreifen, um dadurch substantielle Reformen für die Gesamt-Union zu erreichen. Aus integrationsfreundlicher Sicht ist der Verzicht auf eine stärkere EU-Symbolik zwar zu bedauern. Dem ist jedoch entgegenzuhalten, dass Substanz vor Symbolik geht. Die negativen Referenden haben auch gezeigt, dass die symbolische Überhöhung eines Dokuments wie des Verfassungsvertrags die Zustimmung zur europäischen Einigung (unnötig) untergraben kann.

Veröffentlicht am 16.10.2007