Die Gesetzgebungsverfahren

Rayna Breuer, Holger Thomas
27. Januar 2010

Drei Gesetzgebungsverfahren kennt die Europäische Union. Neuer Standard ist das ordentliche Gesetzgebungsverfahren. Nur in wenigen Ausnahmefällen haben sich die Mitgliedstaaten das Recht vorbehalten, ohne Zustimmung des Europaparlaments Gesetze zu beschließen. Hier kommt das außerordentliche Gesetzgebungsverfahren zur Anwendung und das Parlament darf den Gesetzesentwurf nur kommentieren. Ein weiterer Sonderfall sind die Rechtsakte ohne Gesetzescharakter, delegierte Rechtsakte und Durchführungsrechtakte.

I. Ordentliches Gesetzgebungserfahren

Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren ist das neue Standardverfahren in der Europäischen Union. Hier entfaltet das Europaparlament seine neu gewonnene Gestaltungskraft und die nationalen Parlamente bekommen erstmals ein Mitspracherecht, wenn auch nur sehr eingeschränkt. Sie werden direkt über alle Schritte der Beratungen informiert.

Es gliedert sich in maximal drei Phasen, die erste Lesung, eine zweite Lesung im Europaparlament und eine Verhandlung im Vermittlungsausschuss mit anschließender dritter Lesung:

Start jedes Verfahrens ist die initiale Formulierung des Gesetzesentwurfes durch die EU-Kommission. Nur sie besitzt das alleinige Initiativrecht und schleust den Entwurf in den Gesetzgebungsprozess ein.

In der ersten Lesung bestimmt das Europäische Parlament seinen Standpunkt zum Gesetzesvorschlag und übermittelt diesen an den Rat, der entweder den Gesetzesentwurf in der überarbeiteten Fassung des Europäischen Parlaments annehmen, womit der Entwurf Rechtskraft erlangt, oder aber zurückweisen kann. In diesem Fall muss der Rat eine Stellungnahme („common position“) mit seinen Änderungsvorschlägen zu dem Rechtstext abgeben. Damit tritt der Gesetzesentwurf nicht in Kraft, sondern geht in die zweite Lesung.

In der zweiten Lesung hat das Parlament 3 Monaten Zeit, in denen es die Änderungen des Rates annehmen kann, womit das Gesetz in der Fassung des Rates als erlassen gilt. Das Europäische Parlament kann aber auch mit der Mehrheit seiner Mitglieder den Standpunkt des Rates ablehnen, womit das Gesetz gescheitert ist. Alternativ kann das Parlament mit der Mehrheit seiner Mitglieder Änderungen an dem Standpunkt des Rates vornehmen. Die abgeänderte Fassung geht zurück an den Rat sowie an die EU-Kommission, die ebenfalls eine Stellungnahme zu den Änderungen abgibt. Der Rat kann Änderungen des Parlaments, welche die EU-Kommission ablehnt, nur einstimmig zustimmen oder ablehnen. Änderungen des Parlaments, denen die EU-Kommission nicht widerspricht, kann der Rat mit qualifizierter Mehrheit annehmen. Falls er aber nicht alle Textänderungen billigt, wird ein Vermittlungsausschuss einberufen.

Der Vermittlungsausschuss besteht zu gleichen Teilen aus Mitgliedern des Rates und Mitgliedern des Europäischen Parlaments. Er hat die Aufgabe, eine Einigung auf der Grundlage der Standpunkte des Europäischen Parlaments und des Rates in zweiter Lesung zu erzielen. Billigt der Vermittlungsausschuss einen gemeinsamen Entwurf, so verfügen das Europäische Parlament und der Rat ab dieser Billigung über eine Frist von sechs Wochen, um den betreffenden Rechtsakt zu erlassen. Dies wird oft als dritte Lesung im Europaparlament bezeichnet. Andernfalls ist der vorgeschlagene Rechtsakt gescheitert.

Ein Gesetz muss nicht unbedingt alle drei Phasen durchlaufen. Viele Rechtsakte werden bereits in den ersten zwei Lesungen verabschiedet. Nur 12 % der Gesetzesentwürfe treten dabei insgesamt nicht in Kraft. Die durchschnittliche Zeitspanne für das Erlassen des Gesetzes in der ersten Lesung beläuft sich auf 12 Monate, bis zur Annahme des Rechtsaktes in zweiter Lesung - 22 Monate, und 29 Monate sollte ein Vermittlungsausschuss einberufen werden.

Schnellerer Informationsfluss in die nationalen Parlamente

Nicht nur die Regierungen der Mitgliedstaaten, sondern auch die nationalen Parlamente werden seit dem 1. Dezember über die Tagesordnungen und die Ergebnisse der Sitzungen des Rates informiert, auf denen Entwürfe von Gesetzgebungsakten beraten werden. Damit ist ein kontinuierlicher Informationsfluss während des Gesetzgebungsverfahrens gewährleistet.

Die nationalen Parlamente erhalten mit dem Vertrag von Lissabon eine zentrale Rolle in dem Gesetzgebungsverfahren der EU. Sie können binnen acht Wochen nach Übermittlung des Gesetzgebungsentwurfs diesen annehmen oder ablehnen. Da jeder Mitgliedstaat über zwei Stimmen verfügt, können in Deutschland sowohl der Bundesrat wie der Bundestag unabhängig voneinander einen Verstoß bei den EU-Institutionen anmahnen.

Sind die nationalen Parlamente der Meinung, ein Gesetzesentwurf verstoße gegen die Grundsätze der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit, können sie ihn aber nicht stoppen und die EU-Kommission ist nicht an ihr Votum gebunden. Um ein ablehnendes Votum der nationalen Parlamente zu erreichen, müssen je nach Politikbereich und Gesetzgebungsverfahren unterschiedliche Schwellenwerte erreicht werden. Die Voten der Mitgliedstaaten werden dabei nach ihrer Größe gewichtet.

Im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren reichen in der 1. Lesung bereits eine einfache Mehrheit im Europaparlament oder 55 % der Stimmen im Rat aus, um einen Gesetzentwurf der EU-Kommission zu Fall zu bringen, wenn die nationalen Parlamente ihn ebenfalls ablehnen. Eine zweite Lesung oder ein Vermittlungsverfahren finden dann nicht mehr statt.

II. Besondere Gesetzgebungsverfahren

Die verbleibenden besonderen Gesetzgebungsverfahren betreffen vorwiegend zwei Bereiche: die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, wo die Beschlüsse vom Rat getroffen werden und in einzelnen Fällen den „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechtes“. Der Vertrag geht nicht auf Details ein, wie diese Verfahren auszusehen haben. Bei welchen Themengebieten das besondere Gesetzgebungsverfahren notwendig ist, wurde bereits im Vertrag von Lissabon festgelegt. Oft darf der Rat in diesen Bereichen auch nur einstimmig entscheiden.