Die Entwicklung der gemeinsamen Agrarpolitik

Die Erinnerung an Hunger und Lebensmittelknappheit im und nach dem Zweiten Weltkrieg prägte nach 1945 das Denken vieler europäischer Politiker. So war die Landwirtschaft 1957 bei den Verhandlungen zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft ein wichtiger Bestandteil.

In den sechs Gründerstaaten der EG unterlag die Landwirtschaft zu dieser Zeit in hohem Maß staatlicher Einflussnahme, um die (noch schwache) Inlandsproduktion vor dem Weltmarkt zu schützen. Die Landwirtschaft wurde somit aus dem Steuerungssystem einer Marktwirtschaft herausgenommen.

Durch die bestehende unsichere Ernährungsgrundlage nach dem Krieg war eine Liberalisierung mittelfristig nicht in Sicht. So mussten von vorne herein die nationalen Sonderregelungen für eine gesamteuropäische Agrarpolitik auf einen Nenner gebracht werden.

Mitte der 80er Jahre führte das Preisstützungs- und Beihilfensystem die EG in eine schwere Finanzkrise. Durch die Interventionskäufe der Gemeinschaft bekamen die Landwirte umso mehr Geld, je mehr sie herstellten. Da der technische Fortschritt in der Landwirtschaft über die Jahre anstieg, wurde auch das Angebot an Agrarerzeugnissen in der EG immer größer und es wurde weit über den Bedarf produziert.

Bei dieser Steigerung der Produktivität nahm gleichzeitig die Anzahl der Landwirte drastisch ab. Auf Grund der Abhängigkeit von der Produktionsmenge bildeten sich vornehmlich größere und Größtbetriebe. So verzerrte sich auch die Relation der Finanzbeihilfen des EAGFL: Vor 1992 flossen 80% der Mittel an etwa 20% der landwirtschaftlichen Betriebe.

Um die allseits bekannten Butterberge und Milchseen abzutragen, verkaufte die EG diese überschüssigen Mengen zu stark reduzierten Preisen auf dem Weltmarkt, sehr zum Ärger anderer nicht-europäischer Anbieter (wie zum Beispiel den USA). Zudem wurde die Umwelt durch die immer intensiver betriebene Landwirtschaft in starke Mitleidenschaft gezogen. Der erhöhte Einsatz von Dünger und Pestiziden ließ zwar mittelfristig den Ertrag steigen, führte aber zu Rückständen in den Erzeugnissen und im Grundwasser.

1991 wurde die europäische Agrarpolitik erstmals von der Kommission in einem Grundsatzpapier kritisiert. Besonders die Anreize zur Intensivierung und die sich daraus ergebende Umweltbelastung und -verschmutzung sowie die ungerechte Mittelverteilung wurden hier beanstandet.

Die Reformen der GAP 1988 und 1992

Erste, wenn auch zaghafte Reformen beschloss die EG auf dem Brüsseler Sondergipfel 1988. Dort wurde der Anstieg der Agrarausgaben auf ein jährliches Höchstmaß (74% der Steigerungsrate des BSP der Gemeinschaft) festgesetzt und den Landwirten durch Flächenstillegungs- und Vorruhestandsprogrammen erstmals ein Anreiz gegeben, weniger zu produzieren.

Eine weitgehende Reform der GAP wurde erst im Mai 1992 vom Ministerrat beschlossen. Unter der Federführung von Kommissar Ray MacSharry wurden die Interventionspreise drastisch gesenkt und gleichzeitig ein System von direkten Einkommensbeihilfen etabliert.

Der Interventionspreis für Getreide wurde bis 1996 in drei Schritten um insgesamt 33% gesenkt. So konnten die Exportüberschüsse von vorher 40 Millionen Tonnen auf etwa 15 Millionen Tonnen reduziert werden. Auch umweltverträglichere Produktionsverfahren wurden stärker als bisher gefördert.

1993 kamen die zu diesem Zeitpunkt bereits sieben Jahre andauernden Verhandlungen des Zoll- und Handelsabkommen (GATT) zwischen den USA und der EU zu einem Abschluss.

Die Agenda 2000

Am 16. Juli 1997 veröffentlichte die Kommission in der Mitteilung "Agenda 2000: Eine stärkere und erweiterte Union" ihre Position zur künftigen Entwicklung der Gemeinschaft. Folgenden Grundsatzthemen sind darin aufgeführt:

1. Festlegung des künftigen Finanzrahmens der Gemeinschaft für den Zeitraum 2000 bis 2006
2. Die anstehende Osterweiterung der EU
3. Die Zukunft der Strukturpolitik der Gemeinschaft
4. Die Weiterentwicklung der Gemeinsamen Agrarpolitik

Bezüglich der GAP sollten vor allem die Ansätze der Reform von 1992 vertieft werden. Zusammenfassend wurden folgende Maßnahmen verabschiedet:

• Preisstützungsmaßnahmen sollen in höherem Maße zugunsten direkter Einkommensbeihilfen reduziert werden
• Für Landwirte sollen alternative Einkommens- und Beschäftigungsmöglichkeiten geschaffen werden (z.B. Ferien auf dem Bauernhof)
• Umweltziele sollen verstärkt in die GAP einbezogen werden

Die Ersetzung des Systems der Preisstützung sollte durch Direktzahlungen an die Landwirte weiter vorangetrieben werden. Dies zeigte sich zum Beispiel in dem Vorhaben, den Interventionspreis von Getreide ab 2000 nochmals um 20% zu senken und gleichzeitig die Ausgleichszahlung pro Tonne Durchschnittsertrag von 54 auf 66 Euro anzuheben.

Zusätzlich wurde eine Verringerung des Stützungspreises für Rindfleisch (um 30%) und für Butter und Magermilchpulver (um jeweils 10%) bei gleichzeitiger Erhöhung der Ausgleichszahlungen geplant.

Die Vorschläge der Kommission stießen dabei vor allem bei Bauernverbänden auf herbe Kritik. Da die Direktzahlungen die Preissenkungen nicht in vollem Umfang auffangen würden, seien viele Höfe nicht mehr konkurrenzfähig und müssten stillgelegt werden. Zur gleichen Zeit erschüttern BSE, Schweinepest und die Maul- und Klauenseuche den Gemeinsamen Agrarmarkt der EU und führen zu Exportstopps in den betroffenen Ländern.

Der existenziellen Angst der Landwirte stand zu diesem Zeitpunkt jedoch die Tatsache entgegen, dass die EU, wollte sie weitere Staaten aufnehmen, das vorherrschende unbezahlbare Marktsystem tief greifend reformieren musste. Allein die empirischen Fakten machten eine Reform unverzichtbar.

Beim Gipfel von Kopenhagen im Dezember 2002 handelte die EU unter anderem die Beitrittsbedingungen zum Thema Landwirtschaft mit den Beitrittskandidaten aus. So wurde den Beitrittsländern ein Paket zur ländlichen Entwicklung zugesichert, dass ihren spezifischen Bedingungen angepasst war. Zudem wurde vereinbart, die Direktzahlungen über einen Zeitraum von zehn Jahren, beginnend mit 25% im Jahr 2004, schrittweise einzuführen. Die Landwirte der neuen Mitglieder sollten vollen und sofortigen Zugang zum Gemeinsamen Markt und den entsprechenden Interventionssystemen haben.

Auf Grundlage der Legislativvorschläge von Franz Fischler beschließt die Kommission im Juni 2003 die "GAP-Reform - Langzeitperspektive für einen nachhaltige Landwirtschaft". Dieser Kompromissvorschlag wurde erst möglich, nachdem der Ministerrat Frankreich Zugeständnisse bei den Garantiepreisen für Getreide machte. Kernpunkt der Reform ist die Entkoppelung der Beihilfen von den Produktionsmengen der landwirtschaftlichen Betriebe.

Die Erweiterung der Union um die Staaten Polen, Tschechien, Slowakei, Ungarn, Slowenien, Bulgarien, Rumänien und die baltischen Staaten hat die bisherige landwirtschaftliche Fläche der Union um 44%, die Ackerfläche um 55% erhöht. Die genannten Staaten haben allein 9,5 Mio. Arbeitskräfte im primären Sektor (zum Vergleich: EU15 8,2 Mio.). Hinzu kommt noch, dass das Produktionspotential (Stichwort: Flächenparzellierung) in Wirklichkeit noch viel höher wäre, wenn genügend finanzielle Mittel bereit stünden.

Eine radikale Reform, also einen Verzicht auf Marktinterventionen, lehnte die Europäische Kommission bislang ab. Sie will ihr Ziel durch weitere Preissenkungen und eine teilweise Verlagerung der Agrarpolitik in die Verantwortung der Mitgliedstaaten erreichen

Reform der EU-Agrarpolitik 2003

Nach 16-stündigen Verhandlungen hatten sich die Landwirtschaftsminister der Europäischen Union in der Nacht zum 26. Juni 2003 in Luxemburg auf eine weitere Reform der GAP geeinigt. Kern des Kompromisspapiers des damaligen Agrarkommissars Franz Fischler war eine Entkopplung der EU-Beihilfen vom Produktionsvolumen der europäischen Landwirte. Die Zustimmung Frankreichs, das zuvor den Reformvorschlag scharf kritisierte, konnte durch den Verzicht der ursprünglich geplanten, 5%-igen Absenkung der garantierten Getreidepreise eingeholt werden. Die Reform wird nun seit 2005 in den Mitgliedsstaaten umgesetzt.

Da die große Zahl an Programmen, Programmplanungssystemen und unterschiedlichen Finanzmanagement- und Kontrollsystemen in der Vergangenheit zu einem hohen Verwaltungsaufwand und großer Intransparenz geführt hat, wird die Finanzierung der GAP ab 2007 innerhalb eines neuen Rechtsrahmens vollzogen. Hierfür wurden zwei Fonds eingerichtet:

• ein Europäischer Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL), woraus beispielsweise die landwirtschaftlichen Direktzahlungen und die verbleibenden Marktordnungsausgaben (so genannte erste Säule) bezahlt werden sollen und
• ein Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), aus dem die Programme zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raumes (so genannte zweite Säule) finanziert werden sollen.

Erstveröffentlichung am 20.3.2002
aktualisiert am 15.5.2006