Die Instrumente der Gemeinsamen Agrarpolitik

Um ihre Politik umzusetzen, verfügte die Generaldirektion Landwirtschaft bisher im Wesentlichen über fünf Instrumente: Abschöpfungen, den gemeinsamen Außenschutz, Interventionspreise, direkte Beihilfen und Einkommensbeihilfen. Mit der Agenda 2000 kam 1999 die sogenannte "zweite Säule" der GAP hinzu, die vor allem horizontale Maßnahmen beinhaltet.

Abschöpfungen

Anhand von sogenannten "Abschöpfungen" wird der innergemeinschaftliche Markt gegenüber dem Weltmarkt abgegrenzt. Unter Abschöpfungen versteht man eine bei der Einfuhr zu entrichtende Abgabe an die EU, die der Differenz zwischen dem Weltmarktpreis und dem innergemeinschaftlichen Preis entspricht. Als Faustregel gilt also:

"Abschöpfung" = Preis (EU) - Preis (Weltmarkt)
In der Regel ist der Weltmarktpreis niedriger als der Preis innerhalb der EU. Beim Export gemeinschaftlicher Güter werden den Exporteuren Erstattungen gewährt, die auf die gleiche Weise berechnet werden.

In den 1994 abgeschlossenen weltweiten Verhandlungen im Rahmen des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens GATT zum Abbau von Handelshemmnissen hat die EU sich verpflichtet, das System der Abschöpfungen auf feste Zölle umzustellen und diese Zölle bis 2001 um mehr als ein Drittel abzubauen.

Gemeinsamer Außenschutz

Gemäß dem Grundsatz der Gemeinschaftspräferenz wird die europäische Landwirtschaft durch Zölle (so genannte Abschöpfungen) vor den Einfuhren von Drittländern, die ihre landwirtschaftlichen Erzeugnisse billiger produzieren können, geschützt. So gilt das Prinzip der Zolleskalation. Das bedeutet, dass der Zollsatz steigt, je höher verarbeitet das Produkt ist. So ist beispielsweise der Zollsatz für Orangensaft höher als für Orangenkonzentrat.

Bestimmte gemeinschaftliche Agrarprodukte, wie Eier, Geflügel, Obst, Gemüse und Wein erhalten somit eine Präferenz. Für diese Produkte wird allerdings auch keine Preisgarantie gewährt, das heißt, Überschüsse werden nicht von der Gemeinschaft getragen.

Interventionspreise

Für einen Großteil (etwa 70%) der landwirtschaftlichen Produkte in der EU (wie zum Beispiel Getreide, Milch, Fleisch oder Zucker) wird neben dem bereits genannten Außenschutz eine Absatz- und Preisgarantie gewährt. Das heißt, dass Produkte, die zu einem bestimmten Preis (dem so genannten Interventionspreis) nicht abgesetzt werden können, durch staatliche Interventionsstellen aufgekauft werden.

Produzieren also die Bauern mehr, als sie verkaufen können, kauft die Gemeinschaft die überschüssigen Erzeugnisse zu einem jährlich neu festgelegten Preis auf. Dieser Preis wird nicht an den Märkten gebildet, sondern administrativ bestimmt. Die so erworbenen Erzeugnisse lagert die Gemeinschaft dann ein, um sie bei günstigeren Absatzbedingungen wieder auf den Markt zu bringen oder in Länder außerhalb der Europäischen Gemeinschaft zu exportieren. Bezahlt werden diese Interventionskäufe aus dem Topf der EAGFL.

Im Zuge der GAP-Reformen von 1992 und 2003 sowie der Agenda 2000 wurden die Interventionspreise drastisch gesenkt und durch Einkommensbeihilfen ersetzt.

Direkte Beihilfen

Für bestimmte Erzeugnisse (wie zum Beispiel Oliven, Tabak und Hartweizen) werden zusätzlich zum Außenschutz und den Interventionsmaßnahmen Beihilfen gezahlt. So genannte Pauschalbeihilfen werden für Erzeugnisse gewährt, die innerhalb der EG nur in geringen Mengen hergestellt werden, wie beispielsweise Flachs, Hanf, Baumwolle, Seidenraupen, Hopfen, Saatgut und Trockenfutter.

Einkommensbeihilfen

Vor der Reform 1992 bezogen die europäischen Landwirte ihr Einkommen aus dem Verkauf ihrer Produkte. Da die Preise der europäischen Agrarprodukte weit über dem Weltmarkt lagen, musste die EG intervenieren. Sie gewährte den Bauern Absatzgarantien, das heißt die Gemeinschaft kaufte alle überschüssigen Erzeugnisse, welche die Landwirte nicht am Weltmarkt verkaufen konnten, zu einem jährlich neu festgelegten Preis auf, um den Bauern ihr Auskommen zu sichern.

Die verheerende Folge dieser Politik: Da die Landwirte nun um so mehr verdienten, je mehr sie herstellten, wurde weit über den Bedarf produziert und die Kasse der Gemeinschaft wurde immer klammer. Hinzu kam, dass die EG Erzeugnisse, die sie selbst zu Schleuderpreisen auf dem Weltmarkt nicht los wurde, teuer "beseitigen" musste.

Um einen Ausweg aus dieser katastrophalen Agrarpolitik zu finden, wurden 1992 sogenannte direkte Einkommensbeihilfen etabliert. Die Landwirte sollten nun ihre Erzeugnisse zu niedrigeren Preisen, die sich näher am Weltmarktniveau befinden, verkaufen.

Als Entschädigung für die bis dahin garantierten Preise erhielten die Bauern nun Einkommensbeihilfen von der Gemeinschaft, allerdings nur, wenn sie weniger produzierten und Flächen stilllegten. Auf diese Weise sollte die Überproduktion schrittweise abgebaut werden.

Im Zuge der Agrarreform von 2003 hält die Kommission weiter an diesem Prinzip fest und koppelt die Beihilfen in den nächsten Jahren weitgehend von den Produktionsmengen ab. Die landwirtschaftlichen Betriebe bekommen stattdessen sogenannte einzelbetriebliche Zahlungen, deren Höhe sich danach richtet, wie viele Subventionen ein Betrieb im Durchschnitt der Jahre 2000 bis 2002 erhalten hat.

Horizontale Maßnahmen

In dieser bereits mit der Agenda 2000 neugeschaffenen sogenannten "zweiten Säule" - im Gegensatz zur ersten Säule, welche die Marktinstrumente, produktionsgekoppelte Einkommensbeihilfen und Direktzahlungen umfasst - sollte über horizontale Maßnahmen eine intensivierte Förderung des ländlichen Raumes (Bindung der Direktzahlungen an Beschäftigungskriterien) umgesetzt werden.

Durch eine Kürzung der Direktbeihilfen für Großbetriebe sollen ab 2005 die von der EU zur Verfügung gestellten ländlichen Entwicklungsgelder deutlich erhöht werden. Dieses eingesparte Geld, das ab 2007 jährlich 1,2 Mrd. Euro betragen soll, wird nach einem objektiven Schlüssel an die Mitgliedstaaten zurückerstattet und soll von diesen gezielt für die ländliche Entwicklung eingesetzt werden.

Cross-compliance

Mit der Agenda 2000 wurde eine Option für Einzelstaaten eingerichtet, die Direktzahlungen an die Einhaltung von Umweltauflagen zu binden, was dem Problem der zunehmenden Umweltverschmutzung durch die Landwirtschaft Rechnung tragen soll. Diese so genannten cross-compliance Bestimmungen wurden allerdings erst im Zuge der GAP-Reform von 2003 von der Kommission beschlossen und können bei Verstößen mit Kürzungen der Beihilfen sanktioniert werden. Bei einem Verstoß gegen die Auflagen können die nicht ausbezahlten Gelder in die Entwicklung des ländlichen Raumes fließen.

Bindung der Direktzahlungen an die Beschäftigtenzahl pro Betrieb

Dieses Instrument ist ebenfalls fakultativ und auf die Schaffung und Erhaltung von Arbeitsplätzen im ländlichen Raum gerichtet. Da die Agrarpolitik immer mehr auch umwelt- und sozialpolitische Aspekte in ihre Ziele einbeziehen muss, werden die beiden hier genannten Instrumente in Zukunft wachsendes Gewicht bekommen. Hinzu kommt, dass die Verhandlungspartner in den WTO-Verhandlungen darauf drängen, die Schutzmaßnahmen der so genannten blue box zu eliminieren, was die EU-Kommission dazu bewegt hat, in den Vorschlägen zur Halbzeitbilanz die Maßnahmen der blue box in die noch nicht unter Beschuss stehende "green box" zu verlagern.

Fakultative größenabhängige Modulation

Die Modulation ist ein Instrument zur Steuerung der Zahlungen, die ein Betrieb empfängt. Sie ermöglicht es den Einzelstaaten, einen Höchstsatz der Zahlungen pro Betrieb festzusetzen. Übersteigen die Zahlungen diesen Betrag, können bis zu 20 Prozent der Zahlungen einbehalten und in Projekte der ländlichen Entwicklung umgeleitet werden. Im Zuge der Agrarreform von 2003 hat die Kommission beschlossen, von 2005 bis 2013 die Direktzahlungen für Großbetriebe schrittweise zu kürzen. Dieser so genannte Modulationssatz steigt von drei Prozent in 2005 auf fünf Prozent in 2007 und wird dann konstant bis 2013 angewendet.

Erstveröffentlichung am 20.3.2002
aktualisiert am 15.5.2006