• Oliver Schwarz.

 

Die Entwicklung der GASP

Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik ist ein noch junges Kapitel im dicken Buch des europäischen Einigungsprozesses. Erst der Vertrag von Maastricht hat die GASP 1992 ins Leben gerufen. Wobei die Wortwahl etwas irreführend ist: Denn eine "gemeinsame" Außen- und Sicherheitspolitik gibt es im Grunde genommen immer noch nicht! Maastricht bedeutete vielmehr den Anfang einer mühsamen Annäherung in diesem für die Nationalstaaten äußerst sensiblen Politikfeld. Doch allein dieser Anfang hat eine lange Vorgeschichte...

Erste Anfänge

Erinnert sei hier zunächst einmal an den erfolglosen Versuch einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG), der schließlich 1954 am Widerstand des französischen Parlaments scheiterte. Erst gegen Ende der 60er Jahre - nach dem Abgang des eigenwilligen Charles de Gaulles - war die Zeit reif für einen erneuten Anlauf in Richtung verstärkter politischer Zusammenarbeit in diesem Bereich. Im Dezember 1969 beauftragten die Staats- und Regierungschefs zum Abschluss eines Gipfeltreffens in Den Haag ihre Außenminister, mögliche Fortschritte auf dem Gebiet einer politischen Integration zu prüfen. Der so genannte Davignon-Bericht - benannt nach dem gleichnamigen belgischen Spitzendiplomaten - der daraufhin entstand und am 27. Oktober 1970 im Luxemburg verabschiedet wurde (daher auch Luxemburger Bericht), lieferte schließlich den Ausgangspunkt für die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ).

Zunächst zielte der verabredete EPZ-Mechanismus ohne jegliche Vertragsgrundlage nur auf laufende Konsultationen und mögliche Abstimmungen in außenpolitischen Fragen ab. Zu diesem Zweck wurden zweimal im Jahr stattfindende Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs, zumindest halbjährliche Außenministertreffen, vier Sitzungen pro Jahr der Politischen Direktoren der Außenministerien (das so genannte Politische Komitee) und die Einrichtung spezieller Arbeitsgruppen vereinbart.

Den Vorsitz in den verschiedenen Gremien hatte jeweils die halbjährlich wechselnde Ratspräsidentschaft inne, welche die Treffen organisatorisch vorbereitete und in deren Land sie auch stattfanden. Für alle Entscheidungen war grundsätzlich Einstimmigkeit erforderlich. Die Kommission war nicht in die Arbeit der EPZ mit einbezogen und wurde auch nur dann konsultiert, wenn die Aktivitäten im Rahmen der EPZ offensichtliche Auswirkungen auf Felder der bereits vergemeinschafteten Politiken hatten. Die sichtbaren Auswirkungen und Aktivitäten der somit außerhalb der Gemeinschaft operierenden EPZ erschöpften sich somit in gemeinsamen Erklärungen zu internationalen Vorgängen oder Abkommen und in den Foren internationaler Organisationen (vor allem den Vereinten Nationen). Zwar schätzten sogar einige Kritiker diese "Deklarationspolitik" im Nahen Osten und im südlichen Afrika als relativ erfolgreich ein, doch blieb die EPZ in erster Linie reaktionär und sie bot kein kohärentes Vorgehen bei der sowjetischen Invasion in Afghanistan und dem NATO-Doppelbeschluss Anfang der 80er Jahre. Verstärkt zeigte sich, dass eine engere Kooperation mit den EG-Organen nötig war, um die EPZ zielstrebiger weiterzuentwickeln.

Reformschub der EEA

Die nächste und wohl auch wichtigste Etappe für die EPZ stellte die Unterzeichnung der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) im Februar 1986 dar. Mit Inkrafttreten des Vertragswerks am 1. Juli 1987 erhielt die EPZ erstmals eine vertragliche Grundlage. Die "Vertragsbestimmungen über die Europäische Zusammenarbeit in der Außenpolitik" wurden den Verträgen der Gemeinschaften als neuer Titel hinzugefügt. Die Vertragsparteien verpflichteten sich darin, sich einander in allen außenpolitischen Fragen von allgemeinem Interesse zu informieren und zu konsultieren und zwar bevor sie ihre eigene Haltung festgelegt hatten.

Auch die bis dato bestehende Trennung zwischen den Außenministertreffen im Rahmen der EPZ und den Sitzungen der Gemeinschaft wurde aufgelöst. Die Kommission und das Europäische Parlament - letzteres im Sinne regelmäßiger und umfassender Information - wurden an den Arbeiten der EPZ beteiligt, außerdem konnte ein so genanntes Sekretariat in Brüssel eingerichtet werden. Ein erstes deutliches Zeichen einer beginnenden Institutionalisierung. Die tief greifenden Transformationsprozesse in Osteuropa sowie auch der Golfkrieg machten jedoch bald offenbar, dass das Instrumentarium der EPZ mehr als unzureichend war. So stand auf der Regierungskonferenz zur Änderung der Verträge unter anderem auch eine Veränderung der EPZ auf der Agenda.

Die eigentliche Geburtsstunde der GASP

Mit dem Maastricht-Vertrag wurde 1992 als zweiter Pfeiler der neu geschaffenen EU eine "Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik" eingeführt - aus der EPZ war somit die GASP geworden. Sie wird zwar in das Vertragswerk eingebunden, jedoch anders als bei der ersten Säule (dem vergemeinschafteten Bereich der EG) verbleiben die Entscheidungen letztlich in den Händen der Nationalstaaten. Man spricht daher vom intergouvernementalen Charakter der GASP. Die gemeinschaftlichen Entscheidungsverfahren finden hier keine Anwendung und auch ist die GASP nicht der gerichtlichen Überprüfung des Europäischen Gerichtshofs unterstellt. Zwischen der GASP und der EG besteht jedoch eine enge inhaltliche und auch organisatorische Verzahnung.

Die GASP baut im Grunde auf den Strukturen auf, die bereits im Rahmen der EPZ entwickelt wurden: Der Europäische Rat bestimmt die Grundsätze und allgemeinen Leitlinien der GASP. Auch wurde vereinbart, dass sich nunmehr das außerhalb der EG befindende Organ des Politischen Komitees sich die Arbeit der Unterstützung der Außenminister in der außenpolitischen Zusammenarbeit mit dem Ausschuss der Ständigen Vertreter (kurz: AStV) zu teilen habe.

Die Kommission und nun auch das Parlament wurden an der Festlegung der GASP beteiligt. Nach außen wird die EU in Fragen der GASP durch den jeweiligen Vorsitz vertreten und dabei vom vorherigen und nachfolgenden Vorsitz in der sogenannten Troika unterstützt. Über die gegenseitige Unterrichtung und Abstimmung hinaus sieht entwickelt der EU-Vertrag insbesondere die Instrumentarien der gemeinsame Standpunkte sowie Aktionen.

Interessant sind auch die Ausführungen zur Finanzierung der GASP. Mit der EEA konnten hier kein Zweifel entstehen: Die Verwaltungsausgaben wurden durch Gemeinschaftsmittel gestellt, die operativen Ausgaben trugen ausschließlich die Mitgliedstaaten. Seit dem Maastrichter Vertrag werden zwar auch die Verwaltungsausgaben von der Gemeinschaft getragen, der Rat kann allerdings bei gemeinsamen Aktionen entscheiden, ob jene aus EG-Mitteln oder aus nationalen Beiträgen bestritten werden sollen. Durch den Vertrag von Maastricht wird auch die Festlegung einer europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (kurz: ESVP) sowie - zu gegebener Zeit - eine gemeinsame militärische Verteidigung der EU in die Zielsetzungen der GASP mit einbezogen.

Die Etablierung der GASP im Vertrag von Maastricht verlief beinahe parallel zu der 1991 beginnenden Jugoslawienkrise. Luxemburgs damaliger Außenminister Jacques Poos kündigte zwar an, die Stunde Europas sei nun gekommen und man könne gemeinsam diesen Konflikt beenden. Doch stellte sich bald heraus, dass der Zerfall des ehemaligen Jugoslawiens die Schwächen der noch jungen GASP offenbarte. Dieser Fehlschlag sollte die weitere Entwicklung der GASP beeinflussen und führte letztlich 2003 zu den ersten operativen Einsätzen europäischer Polizei- und Militäreinheiten in Bosnien-Herzegowina und Mazedonien.

Die GASP und Amsterdam

Gemessen an den Erwartungen fielen im Bereich der GASP die Änderungen im in Vertrag von Amsterdam bescheiden aus. Dennoch wurden einige beachtliche Fortschritte erzielt. Zunächst soll die Außendarstellung der EU prägnanter und kohärenter werden. Zur Unterstützung des Vorsitzes wird dem Generalsekretär des Rates daher die Rolle eines "Hohen Vertreters für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik" übertragen, der mit dem Vorsitz und dem für die Außenbeziehungen zuständigen Kommissionsmitglied die "neue Troika" der Union bildet (teilweise noch durch den künftigen Ratsvorsitz ergänzt).

Eine dem Hohen Vertreter zugeordnete Strategieplanungs- und Frühwarneinheit soll im Sinne einer Konfliktprävention eine einheitliche Beurteilung der außenpolitischen Lage ermöglichen und setzt sich aus Vertretern des Generalsekretariates, der Mitgliedstaaten, der Kommission sowie der WEU zusammen. Auf Ersuchen des Vorsitzes kann der Hohe Vertreter im Namen des Rates auch den politischen Dialog zu Drittstaaten aufnehmen.

Die bereits bestehenden Instrumentarien der GASP werden im Amsterdamer Vertrag näher definiert. Danach sind gemeinsame Aktionen "spezifische Situationen, in denen eine operative Aktion der Union für notwendig erachtet wird", in gemeinsamen Standpunkten hingegen "wird das Konzept der Union für eine bestimmte Frage geographischer oder thematischer Art bestimmt". Die Handlungsfähigkeit der GASP wird außerdem dadurch verfeinert, dass neben diesen beiden Instrumenten nunmehr Gemeinsame Strategien hinzutreten, die in jenen Bereichen, in denen wichtige gemeinsame Interessen bestehen, vom Europäischen Rat beschlossen werden können. Sie enthalten Angaben über die Zielsetzung, Dauer und über die von der EU und den einzelnen Mitgliedstaaten bereitzustellenden Mittel. Sie werden dann vom Rat durchgeführt, der dazu Gemeinsame Standpunkte und Aktionen festlegt.

Mit der Einführung der so genannten konstruktiven Enthaltung erhielten auch die Entscheidungsverfahren im Bereich der GASP eine neue Qualität. Die Mitgliedstaaten können sich bei allen grundlegenden Entscheidungen der Stimme enthalten, ohne dass der Beschluss abgelehnt wird. Sie sind dann aber nicht verpflichtet, den Beschluss selber durchzuführen. Verfügen die Mitgliedstaaten, die sich der Stimme enthalten, allerdings über mehr als ein Drittel der im Rat gewichteten Stimmen, kann der Beschluss nicht angenommen werden. Die konstruktive Enthaltung ist ebenso wie die in Nizza eingebrachte Option der Verstärkten Zusammenarbeit noch nie angewandt worden. Gemeinsame Aktionen und Standpunkte werden in Zukunft mit qualifizierter Mehrheit verabschiedet (auch wenn hier Ausnahmeregelungen vorgesehen sind). Nur bei Beschlüssen mit militärischer oder verteidigungspolitischer Relevanz sind Mehrheitsbeschlüsse ausdrücklich unzulässig.

Die schwierige Frage der Finanzierung regelt der Amsterdamer Vertrag in der Hinsicht, dass sowohl - wie schon bisher erfolgt - die Verwaltungsausgaben, als auch - und dies bedeutet einen qualitativen Sprung - die operativen Ausgaben der GASP zu Lasten des EG-Haushaltes gehen, wobei somit auch das Haushaltsverfahren der Gemeinschaft Anwendung findet. Allerdings gilt diese Regelung nicht für Ausgaben aufgrund von Maßnahmen mit militärischen oder verteidigungspolitischen Bezügen und nicht in jenen Fällen, in denen der Rat einstimmig etwas anderes beschließt.

Darüber hinaus werden in einer interinstitutionellen Vereinbarung besondere, vom üblichen Haushaltsverfahren abweichende Bestimmungen festgelegt, die sicherstellen sollen, dass Ausgaben für die GASP nicht durch das Parlament blockiert werden können. Bemerkenswert ist auch die Tatsache, dass nach einem einstimmigen Entschluss im Rat dem Vorsitz eine Vertragsschlusskompetenz mit Drittstaaten und internationalen Organisationen zugebilligt wird. Diese Verträge unterliegen dann allerdings noch einer erneut einstimmig zu erfolgenden Abstimmung im Rat. Ebenso kann der Rat für besondere politische Fragen einen Sonderbeauftragten benennen, wenn er dies für notwendig erhält.

Wie geht es weiter?

Auch wenn in Nizza weitere grundsätzliche Entscheidungen zur Weiterentwicklung der GASP getroffen worden sind: Angesichts der Erfahrungen nicht nur auf dem Balkan, sondern auch nach der EU-Erweiterung, der neuen Risiken des internationalen Terrorismus und der Anforderungen an weltweite Friedenspolitik sind die Konzepte und Strukturen einer europäischen Außen- und Sicherheitspolitik anzupassen. Dabei ist die Trennung in gemeinschaftliche und zwischenstaatliche Politikbereiche in weiten Teilen nicht länger aufrechtzuerhalten.

Der EU-Reformkonvent hat bezüglich der GASP den deutsch-französischen Vorschlag einer Doppelspitze für Europa aufgenommen. Laut EU-Verfassung fusionieren die Ämter des Außenkommissars und des Hohen Repräsentanten zu einem EU-Außenminister, ein Europäischer Auswärtiger Dienst (EAD) soll eine kohärente Politik gegenüber Drittstaaten vertreten. Die Säulenstruktur der EU wird zum Großteil aufgelöst, nur in der GASP wird sie verstärkt. Zudem soll ein erfahrener Staatsmann die Kontinuität des Europäischen Rates gewährleisten und diesem zweieinhalb Jahre als Präsident vorstehen.

Nach den gescheiterten Referenden in Frankreich und den Niederlanden ist allerdings die Zukunft der GASP ungewiss: eine institutionelle Reform, d.h. eine Revision des Vertrags von Nizza, bedarf der Einstimmigkeit aller Mitgliedstaaten. Die 2007 bevorstehenden Präsidentschaftswahlen in Frankreich und die allgemeine EU-Skepsis in Ländern wie Großbritannien, Schweden, Dänemark und Österreich lassen vermuten, dass man sich nicht kurzfristig einigen wird. Die Vertiefung der GASP wird außerdem durch die momentan zu beobachtende Flexibilisierung europäischer Diplomatie gefährdet: europäische Bemühungen im Rahmen der Jugoslawien-Kontaktgruppe und in Form der EU-3 im Atomstreit mit dem Iran deuten eher auf ein intergouvernementales Comeback hin.

Erstveröffentlichung am 27.1.2003
zuletzt aktualisiert am 6.2.2006