Die Entwicklung der EU-Gesundheitspolitik

Der Vertrag der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS - 1952) enthält noch keine gesundheitspolitischen Regelungen. Lediglich Artikel 55 erlaubt es der Kommission, die Mitgliedstaaten bei der Forschung und Kooperation im Bereich des Gesundheitsschutzes und der Arbeitssicherheit der Beschäftigten in der Kohl- und Stahlindustrie zu unterstützen. Im Rahmen der Römischen Verträge (1957) findet sich im EAG-Vertrag zusätzlich ein Artikel zu Gesundheit und Arbeitsschutz, der sich speziell den Gefahren der Atomtechnologie, namentlich dem Schutz vor ionisierender Strahlung, widmet.

Mitte der 80er Jahre gewann die europäische Integration nach Jahren der Stagnation zwar wieder an Schwung, der Gesundheitsschutz führte aber weiterhin ein Schattendasein. Das allgemeine Ziel des Gesundheitsschutzes erwähnte die Einheitliche Europäische Akte (EEA) zwar erstmals, einen eigenen Artikel gab es allerdings noch nicht. Dennoch setzte sich in Europa langsam die Erkenntnis durch, dass durch die zunehmende wirtschaftliche Integration Probleme entstanden, die nur auf europäischer Ebene gelöst werden konnten. So entwickelte sich eine "inoffizielle" europäische Gesundheitspolitik, die sich zunächst hauptsächlich mit den Aspekten beschäftigte, die für die Entwicklung des Binnenmarktes von Bedeutung waren: beispielsweise mit dem Gesundheitsschutz von Wanderarbeitnehmern, der gegenseitige Anerkennung der Qualifikation von Ärzten und Krankenschwestern und der Vereinheitlichung der europäischen Arzneimittelzulassung.

Obwohl noch kein Vetrag ihre Zuständigkeit definiert hatte, übernahm die Kommission zunehmend Aufgaben aus dem Bereich der öffentlichen Gesundheit. So entwickelte sie 1985, beauftragt vom Europäischen Rat, ihr erstes Aktionsprogramm zur Bekämpfung von Krebserkrankungen. Es folgten sieben weitere Programme, beispielsweise zur Bekämpfung von Drogenabhängigkeit und HIV/AIDS, die schließlich im aktuellen Aktionsprogramm zusammengefasst wurden.

Erst der Vertrag von Maastricht hat die Gesundheitspolitik umfangreich berücksichtigt. Er nahm das Ziel der Erreichung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus in die allgemeine Liste der Tätigkeiten der Europäischen Union (Art. 3) auf. Außerdem bekam die Gesundheitspolitik erstmals einen eigenen Artikel. Im Zentrum stand die Prävention weitverbreiteter schwerwiegender Krankheiten durch Forschung, Aufklärung und Gesundheitserziehung. Ausdrücklich genannt wird die Drogenabhängigkeit. Gemäß dem Subsidiaritätsprinzip blieben die Mitgliedstaaten für ihre Politiken verantwortlich, die Union förderte die Zusammenarbeit der Staaten und unterstützte - wenn notwendig - deren Maßnahmen. Die Kommission wurde bevollmächtigt, alle Initiativen zu ergreifen, die die Politiken der Mitgliedstaaten unterstützen. Damit bekam ihre Tätigkeit die rechtliche Grundlage, die ihr bisher fehlte.

Neuer Schwung durch neue Herausforderungen

Seit Mitte der 1990er Jahre schenkte man der europäischen Gesundheitspolitik deutlich mehr Aufmerksamkeit: angesichts einer veränderten Welt mit offenen Grenzen, Erfolgen in der Gentechnologie, immer neuen Lebensmittelskandalen, einem europaweiten demographischen Wandel und dem Anstieg chronischer Erkrankungen waren die bisherigen Regeln zu eng gefasst. Außerdem setzte sich langsam die Erkenntnis durch, dass eine gute Gesundheit der Bevölkerung eine wesentliche Rolle bei der wirtschaftlichen Entwicklung spielt und für eine hohe Lebensqualität unerlässlich ist.

Im Vertrag von Amsterdam hat man die neuen Entwicklungen berücksichtigt und die Bestimmungen zum Gesundheitswesen deutlich erweitert. Ziel war nicht mehr nur die Krankheitsprävention, sondern auch die Verbesserung der Gesundheit der Bevölkerung. Als Reaktion auf die mit dem Binnenmarkt erleichterten Möglichkeiten, Blutkonserven und menschliche Organe europaweit zu handeln, hat man außerdem die Festlegung hoher Qualitäts- und Sicherheitsstandards "für Organe und Substanzen menschlichen Ursprungs sowie Blut und Blutderivate" in den Vertrag aufgenommen.

Durch den ersten Satz des Artikels 152 wird das Querschnittsprinzip in der Gesundheitspolitik deutlicher als jemals zuvor hervorgehoben: "Bei der Festlegung und Durchführung aller Gemeinschaftspolitiken und -maßnahmen wird ein hohes Gesundheitsschutzniveau festgestellt." Damit wird die Gesundheit erstmals ins Zentrum der EU-Politik gerückt, denn alle Entscheidungen müssen auf ihre Gesundheitsverträglichkeit überprüft werden.

Die Kommission hat in den vergangenen Jahren daran gearbeitet, der neuen rechtlichen Grundlage Rechnung zu tragen. Der Gesundheitsschutz als Querschnittsziel aller Gemeinschaftspolitiken wurde zu einem vorrangigen Aspekt der aktuellen gesundheitspolitischen Strategie. Sie sieht eine Förderung des Informationsaustausches und die Prüfung von Vorschlägen aus anderen Politikbereichen vor.

Außerdem wurden mehrere Straffungsmaßnahmen eingeleitet, um die Arbeit der Kommission übersichtlicher und effizienter zu gestalten. Dazu gehört etwa die Zusammenfassung der früheren Aktionsprogramme zu einem umfassenden Programm und die Einrichtung neuer Institutionen, die sich um spezielle Aspekte der Gesundheitspolitik kümmern. Hierzu gehören das Europäische Zentrum für Prävention und Kontrolle von Krankheiten und die Exekutivagentur für das Gesundheitsprogramm.

Unumstritten ist das neue Aktionsprogramm allerdings nicht. Bei den Beratungen mit dem Europäischen Parlament ist das Programm auf viel Widerstand gestoßen und konnte erst verspätet in Kraft treten. Einige Parlamentarier sahen darin eine unzulässige Ausweitung der Kompetenzen der Kommission und eine Gefährdung des Subsidiaritätsprinzips. Da bereits die vergleichsweise verhaltenen Versuche der Kommission, eine stärkere gesundheitspolitische Kompetenz an sich zu ziehen, auf so viel Widerstand stoßen, beschränken sich ihre Maßnahmen auf Präventions- und Aufklärungsprogramme und die Koordination der Politiken der Staaten.

Was bringt die Zukunft?

Gegenwärtig rückt der ergebnisorientierte Ansatz der "offenen Methode der Koordinierung" in den Vordergrund. Dieses politische Verfahren, das die EU bereits in anderen Politikbereichen anwendet, soll die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten verbessern und ihren Reformen eine gemeinsame Richtung geben, ohne konkret in ihre Politiken einzugreifen. Sie legen auf freiwilliger Basis, unterstützt von der Kommission, unionsweite Leitlinien mit Zielen und Indikatoren fest. Die Art und Weise, wie jedes Land das gesteckte Ziel erreicht, bleibt dann den Mitgliedstaaten überlassen.

Die Umsetzung der Ziele wird regelmäßig überprüft und die Ergebnisse in einem Ranking abgebildet. So wird das Nichterreichen sichtbar und begründungsbedürftig - Sanktionen gibt es allerdings nicht. So soll die nationale Zuständigkeit erhalten bleiben und die Ausrichtung auf gemeinsame Ziele gefördert werden. Manche sehen in diesem Verfahren die Möglichkeit, die bisher auf den Binnenmarkt orientierte Gestaltung der Gesundheitspolitik auf eine politischere Ebene zu heben. Die Entwicklung in anderen Politikbereichen zeigt aber, dass eher mit einer stärkeren Ökonomisierung gerechnet werden muss.

 Erstveröffentlichung am 18.7.2005