• Oliver Schwarz.

 

Die Entwicklung der europäischen Justiz- und Innenpolitik

Der Startschuss für eine europäische Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres fiel bereits Mitte der 70er Jahre - abgefeuert durch die europäischen Innenminister: Im Juni 1976 fand auf ihre Initiative hin das erste Treffen der so genannten TREVI-Gruppe statt, TREVI als französische Abkürzung von Terrorisme, Radicalisme, Extremisme et Violence Internationale. Ihr Hauptanliegen war es, über eine Zusammenarbeit der europäischen Polizeikräfte zu einer effektiveren Bekämpfung des grenzüberschreitenden Terrorismus zu gelangen. Diese Zusammenarbeit vollzog sich dabei auf drei Ebenen:

• einem zweimal im Jahr stattfindenden Treffen des Ministerrates.
• einem Ausschuss, zusammengesetzt aus hohen Beamten der einzelnen Mitgliedstaaten und einer kleineren Anzahl von Spitzenrepräsentanten des Polizeidienstes, wobei Letztere sich häufiger trafen, um die Ministertreffen vorzubereiten und die verschieden Arbeitsgruppen zu koordinieren.
• jenen Arbeitsgruppen, die aus Experten der verschiedenen Bereiche bestanden. Ihre Arbeit lag im gegenseitigen Erfahrungsaustausch und Berichte vorzubereiten, außerdem arbeiteten sie dem Ausschuss beziehungsweise dem Treffen der Minister zu.

Auch wenn alle drei Ebenen von der jeweiligen Ratspräsidentschaft geleitet und koordiniert wurden: Die Kooperation innerhalb der TREVI-Gruppe fand außerhalb des EG-Rahmens, also auf rein zwischenstaatlicher Basis statt. Sie unterlag somit weder der Kontrolle des Europäischen Gerichtshofes (EuGH), noch existierte eine Einbindung des Europäischen Parlamentes. Es existierte keine eigene Bürokratie, kein eigener Haushalt. In der TREVI-Gruppe sollten lediglich Informationen ausgetauscht werden, um die polizeiliche Arbeit zu verbessern. Der ersten TREVI-Gruppe, mit dem Ziel der Terrorismusbekämpfung, folgten bald weitere. TREVI II sorgte sich um die polizeiliche Ausbildung und Ausrüstung sowie die öffentliche Sicherheit. TREVI III besaß den Themenschwerpunkt Kapitalverbrechen und Ende der 80er Jahre wurden die Probleme im Zusammenhang mit der geplanten Abschaffung der Grenzkontrollen in TREVI IV erörtert.

Die TREVI-Kooperation stellt jedoch nicht den alleinigen Vorläufer für die spätere Zusammenarbeit im Rahmen der EU dar. Hier ist vor allem auf das Schengener Abkommen zu verweisen.

Das Schengener Abkommen

Durch den 1984 vom Europäischen Rat in Auftrag gegebenen Bericht über ein Europa der Bürger und den Veränderungen Anfang der 80er Jahre, die mit der Vollendung des Binnenmarktes zusammenhingen, kam es 1984 zu dem deutsch-französischen Abkommen von Saarbrücken, das den Abbau der Grenzkontrollen zwischen beiden Ländern vorsah.

Nach diesem Vorbild schlossen knapp ein Jahr später die Bundesrepublik, Frankreich sowie die Benelux-Staaten in einem kleinem Moselort in Luxemburg namens Schengen einen völkerrechtlichen Vertrag über den stufenweisen Abbau der Kontrollen zunächst im Personenverkehr. De jure besteht dieser aus lauter bilateralen Abkommen, weshalb teilweise auch in der Mehrzahl von "den Schengener Abkommen" gesprochen wird.

Die erleichterte Bewegungsfreiheit sollte jedoch nicht zu Lasten der Sicherheit der Bürger gehen und mit einer völligen Aufgabe nationaler Regelungen erkauft werden. Daher wurde schon beim ersten Treffen der fünf Schengen-Staaten im Jahr 1985 deutlich, dass hierzu ein zweites Abkommen notwendig sei, um darin Maßnahmen festzulegen, die bei der polizeilichen Organisation und Zusammenarbeit notwendig waren, wenn die Binnengrenzen entfielen und außerdem natürlich entsprechende gemeinsame Regelungen für die Verfahren bei der Einreise an der gemeinsamen "Außengrenze" der Fünf zu beschließen. Dies erwies sich jedoch in der Praxis als äußerst kompliziert, nicht nur weil alle Entscheidungen einstimmig getroffen werden mußten.

So kam es erst im Juni 1990 - wiederum in Schengen - zu dem ergänzenden Schengener Durchführungsübereinkommen (SchDÜK), einem Katalog von begleitenden Sicherheitsmaßnahmen. Wichtige Punkte waren die Einreisekontrollen an den Außengrenzen des Schengen-Raums nach einheitlichen Gesichtspunkten sowie der Aufbau des so genannten "Schengener Informations-Systems" (SIS).

"Schengen II", wie das SchDÜK der Einfachheit halber auch genannt wird, sollte ursprünglich zeitgleich mit der Vollendung des Binnenmarktes in Kraft treten, jedoch erst am 26. März 1995 waren die Voraussetzungen für die Durchführung des Abkommens gegeben (vor allem die Ausgestaltung des SIS gestaltete sich als äußerst problematisch). Neben den fünf Gründerstaaten beteiligte sich zusätzlich im November 1990 noch Italien an diesem Projekt, auch Portugal und Spanien gaben ihren Willen kund, daran mitzuwirken. Im April 1995 trat Österreich als zehntes Mitglied bei.

Seitdem sind somit die Benelux-Staaten, die Bundesrepublik, Frankreich, Portugal und Spanien zu einem Raum verbunden, in dem es in der Regel keine Personenkontrollen mehr gibt. Seit Oktober 1997 sind nun auch Italien und Österreich voll in das Projekt mit einbezogen. Die fünf Staaten der Nordischen Passunion (Dänemark, Finnland, Schweden sowie die Nicht-EU-Staaten Island und Norwegen), die den freien Grenzverkehr bereits 1954 verwirklichten, haben mit dem 25. März 2001 die Voraussetzungen zur Teilnahme erfüllt, wobei Island und Norwegen durch ein Kooperationsabkommen am Schengen-Raum teilhaben. Großbritannien und Irland lehnen das Projekt weiterhin ab.

Das Schengener Abkommen hat für den Grenzabbau der Europäischen Union entscheidende Dienste geleistet, allerdings - und dies ist eher kein Ruhmesblatt der europäischen Integration - lange Zeit außerhalb der Gemeinschaft.

Maastricht und die Justiz- und Innenpolitik

Durch den Vertrag von Maastricht erhielt die Zusammenarbeit in der Justiz- und Innenpolitik als so genannte "dritte Säule" der EU endlich einen vertraglich-institutionellen Rahmen. Wie bei der ebenfalls neu geschaffenen zweiten Säule (der GASP) sollte die Zusammenarbeit jedoch prinzipiell auf der Ebene der Regierungen und somit ohne Anwendung der Beschlussverfahren der Gemeinschaft erfolgen (interessanterweise fehlte auch in der Überschrift zur dritten Säule das Adjektiv gemeinsam). Vergemeinschaftet wurde lediglich ein eng begrenzter Teilbereich der Visapolitik. Die Themenbereiche der Zusammenarbeit lassen sich grob in zwei Aufgabengebiete aufteilen:

• die Personenkontrolle an den Außengrenzen der EU sowie Einreise- und Aufenthaltsrechte von Staatsbürgern dritter Länder und
• die Verhütung und Bekämpfung von Verbrechen innerhalb der EU.

Die Mitgliedstaaten unterrichteten und konsultierten sich dabei im Rat, um ihr Vorgehen zu koordinieren. Beschlossen wurde in der Regel nach dem Prinzip der Einstimmigkeit. Die praktische Zusammenarbeit erfolgte auf der Ebene der zuständigen Verwaltungsstellen. Wichtiger Bestandteil war die Schaffung des so genannten K.4-Ausschusses, dem hohe Beamte der Mitgliedstaaten angehören.

Er diente der allgemeinen Koordinierung, sollte die Arbeit des Rates unterstützen und auf sein Ersuchen hin oder selber Stellungnahmen ausarbeiten. Die Europäische Kommission besaß in den meisten Bereichen (außer Strafsachen, Zoll- und Polizeiwesen) ein Initiativrecht, und der Präsident nahm an den Ratssitzungen teil. Das Europäische Parlament hingegen war lediglich zu unterrichten und anzuhören. Der EuGH besaß keine obligatorische Zuständigkeit, das heißt er konnte nur tätig werden, wenn dies extra ausgehandelte Abkommen vorsahen. Als Instrumente standen dem Rat zur Vefügung:

• die Festlegung Gemeinsamer Standpunkte,
• die Annahme Gemeinsamer Maßnahmen und
• die Ausarbeitung von Übereinkommen.

Diese Instrumente wurden jedoch kaum genutzt, die Staaten griffen vielmehr auf die weitaus unverbindlicheren Instrumentarien der Regierungsarbeit (wie Empfehlungen, Schlussfolgerungen und Entschließungen) zurück. Nur für Teile der Visapolitik sah der Maastrichter Vertrag die Anwendung des neu geschaffenen Artikel 100c (EG-Vertrag) vor.

Dieser betraf zum Ersten die Festlegung derjenigen Drittstaaten, bei denen für die Einreise in die EU ein Visum notwendig ist. Die Abstimmungen erfolgten hier zuerst einstimmig, ab dem 1. Januar 1996 wurden qualifizierte Mehrheitsentscheidungen vorgesehen. Zum Zweiten Maßnahmen zur einheitlichen Visagestaltung: Diese hatten bis zum 1. Januar 1996 zu erfolgen und zwar mit qualifizierter Mehrheit. Der EU-Vertrag sah jedoch im besagten Artikel K.9 ausdrücklich die Möglichkeit vor, die durch den Artikel 100c geschlagene Brücke (so genannte "Passerelle") auf weitere Bereiche der Justiz- und Innenpolitik mit der Zustimmung aller Staaten auszubauen.

Die Änderungen mit dem Vertrag von Amsterdam

Die dritte Säule bildete bei der 1995 angelegten Reform des EU-Vertrages einen Hauptschwerpunkt. In der Tat wurde mit dem Ergänzungsvertrag von Amsterdam eine weitgehender Erfolg in dieser Hinsicht erzielt. Innerhalb von fünf Jahren soll die EU zu einem "Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" ausgestaltet werden.

Dazu wurden wesentliche Teile der dritten Säule vergemeinschaftet und in die erste Säule überführt. Im dritten Teil des EG-Vertrags - "Die Politiken der Gemeinschaft" - wurde ein neuer Titel IV namens "Visa, Asyl, Einwanderung und andere Politiken betreffend den freien Personenverkehr" eingefügt. Für die Bereiche der Visa- und Asylpolitik, der Einwanderungspolitik und Fragen der Zusammenarbeit in Zivil- und Strafsachen wurde somit eine echte Gemeinschaftskompetenz begründet.

Für einen Übergangszeitraum von fünf Jahren fällt der Rat in diesen Bereichen auf Initiative der Kommission oder eines Mitgliedstaates und nach Anhörung des Parlamentes seine Entscheidungen einstimmig. Das Inititivrecht der Mitgliedstaaten entfällt nach Ablauf dieser Übergangszeit und so ist in allen Bereichen des Titels IV oder Teilen von ihm das Mitentscheidungsverfahren anzuwenden. Laut einem Protokoll sind Irland, Großbritannien und Dänemark allerdings nicht dazu verpflichtet, sich an der Arbeit des neuen Titels zu beteiligen. Neben den bisherigen Instrumentarien - gemeinsame Standpunkte und Beschlüsse sowie Übereinkommen - tritt nun das Instrument der Rahmenbeschlüsse, welche der Richtlinie des EG-Vertrages entsprechen.

Die dritte Säule umfasst demnach nur noch die "Bestimmungen über die polizeiliche und justitielle Zusammenarbeit in Strafsachen" (neugeschaffener Titel VI des EU-Vertrages). Es handelt sich hierbei um die Bekämpfung und Verhütung der internationalen Kriminalität, insbesondere des Terrorismus, des Waffen- und Drogenhandels, des Menschenhandels und der Bestechung und Bestechlichkeit Vorgesehen sind hier die:

• engere Zusammenarbeit der Justizbehörden sowie anderer Behörden der Mitgliedstaaten;
• engere Zusammenarbeit der Polizei-, Zoll- und anderer Behörden der Mitgliedstaaten, sowohl unmittelbar als auch unter Einschaltung von Europol und
• eine Annäherung der Strafvorschriften der Mitgliedstaaten in Bereichen der organisierten Kriminalität, des Terrorismus und Drogenhandels.

Und sonst? Da viele der durch die neuen Bestimmungen erfassten Bereiche schon durch das Schengener Abkommen abgedeckt worden sind, war es inhaltlich nur sinnvoll, sie in den EU-Vertrag zu überführen. Das heißt die Mitgliedstaaten werden dazu berechtigt, eine verstärkte Zusammenarbeit in diesem Bereich zu begründen. Diese Zusammenarbeit findet nun endlich unter dem Dach der EU statt. Der Rat übernimmt somit die Aufgaben des Schengen-Exekutivausschusses, und das Schengen-Sekretariat wird in das Generalsekretariat eingegliedert. Davon ausgenommen bleiben nach wie vor die Inselstaaten Irland und Großbritannien sowie Dänemark. Spätestens bis zum 1. Mai 2004 soll der Prozess der Vergemeinschaftung abgeschlossen sein.

Unter der finnischen Ratspräsidentschaft konnte dazu der Europäische Rat in Tampere im Oktober 1999 ein großer Fortschritt erzielen. Dagegen sind die diesbezüglichen Änderungen des Vertrags von Nizza, der seit dem 1. Februar 2003 gilt, kaum der Rede wert. Anscheinend bedarf es immer erst einschneidender Ereignisse, um die europäischen Akteure auch zu einem konsequenten Handeln zu veranlassen.

Eine Schlüsselrolle kommt insofern ohne Zweigel den Attentaten vom 11. September 2001 zu. Mit ihnen erhielt das Politikfeld eine neue Dynamik. So wurden in vergleichsweise extrem kurzer Zeit neue Bestimmungen zum Austausch von Daten über potentielle Kriminelle verabschiedet und der so genannte Europäische Haftbefehl auf den Weg gebracht. Auch die Arbeitsgruppe "Freiheit, Sicherheit und Recht" des Europäischen Konvents hat nun am 2. Dezember 2002 ihren Schlussbericht abgeben und sich darin für eine Vereinheitlichung des rechtlichen und institutionellen Rahmens der Justiz- und Innenpolitik ausgesprochen. Die EU-weite Zusammenarbeit scheint immer festere Formen anzunehmen.

Erstveröffentlichung am 22.4.2003